Reforma Tributária pode trazer mais eficiência, mas não resolve a complexa situação fiscal do Brasil
Viviane Morais e Luciano Nakabashi comentam as políticas de arrecadação do País, marcadas por uma alta carga tributária e grandes despesas com a dívida pública
O Brasil continua sendo o país que menos transforma arrecadação de impostos em qualidade de vida entre as 30 nações com maior carga tributária do mundo. É o que mostra a 15ª edição do Irbes (Índice de Retorno de Bem-Estar à Sociedade), elaborado pelo IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação). A metodologia do estudo relaciona a carga tributária desses 30 países com o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que tem seu resultado representado pelo Irbes. Na teoria, quanto maior o valor deste índice, melhor é o retorno da arrecadação dos tributos para a população.
O IDH é um indicador criado em 1990 e publicado anualmente desde 1993 pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). É medido por três fatores principais: saúde (expectativa de vida), educação (anos médios e esperados de estudo) e renda (PIB per capita). O índice varia de zero a um: quanto mais próximo de um, mais desenvolvida é a região. Apesar de um bom indicador de desenvolvimento econômico e social, o IDH não analisa de forma consistente questões de bem-estar da sociedade: utilizar esse índice e relacioná-lo apenas com a carga tributária de um país para ranquear diferentes nações significa comparar situações desiguais que não se resolvem a curto prazo.
Metodologia insuficiente
Viviane Alves de Morais, professora do Departamento de Direito Econômico, Financeiro e Tributário da Faculdade de Direito da USP, reitera que relacionar o IDH com o porcentual de arrecadação não é suficiente para compreender os diferentes estágios de desenvolvimento de cada país, pois os desafios entre países desenvolvidos e em desenvolvimento são diferentes. “A maior parte dos países elencados no índice Irbes tem IDH acima de 0,9, fazendo com que, embora também tenham uma alta carga tributária, por vezes superando 40% do PIB, a exemplo de Finlândia e Suécia, estes países já tenham superado diversos obstáculos que permanecem no Brasil”, explicou Viviane.
A professora ainda alerta que esse tipo de análise gera explicações simplistas, como a de que o Estado gasta demais com o funcionalismo — sem considerar a dívida pública — ou de que o Brasil e o governo federal arrecadam demais. “Frente aos outros países ranqueados no Irbes como os que mais tributam, a verdade é que os países desenvolvidos tributam mais e estão muito à frente do Brasil em termos de IDH.”
Para Luciano Nakabashi, professor do Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto (FEA-RP) da USP, outro problema é comparar países que têm uma renda per capita muito diferente. “Países desenvolvidos têm uma renda per capita quatro a cinco vezes maior que o Brasil. Ou seja, se a carga tributária é semelhante, eles conseguem arrecadar às vezes até seis vezes mais por pessoa em relação ao Brasil. E é claro que, consequentemente, você vai ter um serviço muito melhor”, pontuou.
O professor também destaca que um melhor IDH não está relacionado necessariamente ou tão somente a serviços públicos: renda, saúde e educação são fatores que têm a ver com o desenvolvimento socioeconômico do País, mas que não estão conectados diretamente ao retorno que o Estado dá para a sociedade. Pontos como segurança, concentração de renda, qualidade do ensino, desigualdade de gênero, direitos humanos, corrupção e liberdade política podem escapar da avaliação e revelar falhas dos serviços públicos, apesar de indicadores econômicos e sociais ligeiramente positivos.
Questão fiscal no Brasil
Nakabashi explica que, ainda que a carga tributária brasileira seja alta, os gastos são mais ainda: “O governo tem déficit nas três esferas de mais ou menos 8% do PIB; gasta-se 8% mais do que se arrecada na esfera federal, estadual e municipal”. O professor detalha que uma das causas do alto gasto são os juros, resultado de grandes demandas populacionais. “O gasto previdenciário é muito alto no Brasil, ainda mais quando você considera que não somos uma população velha. Temos altos gastos com saúde, educação e serviços de uma forma geral, uma consequência da Constituição de 1988 e do regime de Previdência feito lá atrás.”
A Constituição Federal exige uma alta carga tributária para fornecer saúde, educação pública de forma universal, serviços de infraestrutura e segurança. Para Nakabashi, o problema não são as leis, mas a falta de estudos e transparência do investimento dos recursos públicos. “Muitos dos gastos públicos no País não têm estudos suficientes para analisarmos impacto, custo benefício e tentar alocar recursos da melhor forma possível”, pontua o professor.
Segundo dados do Tesouro Nacional, o Brasil arrecadou 32,32% do seu PIB no ano de 2025. É um porcentual alto, que representa, em números, R$ 4,12 trilhões, dos quais R$ 2,886 trilhões foram arrecadados pelo governo federal. Segundo dados oficiais contidos no Portal da Transparência do Governo Federal, no mesmo ano de 2025 a União pagou R$ 1,4 trilhão em encargos especiais e juros da dívida pública, metade de sua arrecadação. Viviane explica que isso demonstra um problema basilar da análise do gasto público: gasta-se muito com os pagamentos relativos à dívida pública.
“Foram gastos na esfera federal R$ 980 bilhões com benefícios previdenciários, R$ 414 bilhões com pessoal e encargos sociais, R$ 373 bilhões com demais despesas obrigatórias e R$ 72,7 bilhões com o custo da máquina pública, despesas para o funcionamento do governo. A mesma União gastou R$ 233 bilhões com saúde e R$ 129,9 bilhões com educação, áreas fundamentais para o cálculo do IDH e que, somadas, não atingem um quarto do gasto federal com a dívida pública”, destacou.
Viviane defende que faltam políticas públicas de longo prazo para incremento do PIB nacional a partir da diversificação econômica e do incremento industrial e tecnológico do País. “Mesmo os investimentos em infraestrutura são insuficientes para atender às necessidades do crescimento econômico a longo prazo. Políticas como a Nova Indústria Brasil são ainda tímidas para retomarmos o crescimento pautado não só na exportação de commodities e no setor de serviços”, pontuou.
A professora ainda definiu um acanhado avanço em tecnologia e obstáculos primários nas políticas públicas de saúde e educação: “Ainda precisamos aumentar os níveis de adequação e leitura nos primeiros anos de alfabetização, manter crianças nas escolas, fornecer condições para a formação contínua de professores, combater a insegurança alimentar, manter os programas de fornecimento de medicamentos no SUS, entre tantos outros que assumem diferentes características e graus de aprofundamento nos diferentes Estados da Federação”. A professora destaca que, em uma análise isolada do IDH do Brasil, saímos de um índice de 0,668 em 2000 para 0,805 em 2024, graças ao êxito de políticas como a do combate à fome e de universalização da educação, mas ressalta que isso não significa que estejamos em uma situação satisfatória: “Continuamos subdesenvolvidos e ainda há muito a fazer”.
“Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. (Vide Lei nº 13.874, de 2019)
§ 1º A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento”
Reforma tributária
A promulgação da Emenda Constitucional nº 132 em 2023 instituiu a Reforma Tributária no Brasil, com a promessa de simplificar, modernizar e tornar mais eficiente o processo de arrecadação brasileiro. Viviane coloca o projeto como diversas reformas dos sistemas de tributação sobre a renda e sobre o consumo: reformulação do sistema de tributação da renda, aumentando a capacidade arrecadatória da União; progressiva extinção de alguns tipos de imposto (PIS, Cofins, ISS, ICMS e IPI) e substituição pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS); criação do Imposto Seletivo (IS), um tributo federal criado pela Reforma Tributária que incide sobre bens e serviços nocivos à saúde ou ao meio ambiente; a introdução do imposto para altas rendas, com o escalonamento das alíquotas de Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF), entre outras modernizações.
Para a professora, é preciso ter cautela na transição dos sistemas: “Atualmente, o ICMS é arrecadado pelos Estados, e o ISS, pelos municípios. Para o ICMS há ainda uma complexa dinâmica de repasses aos municípios. Com o IBS e a CBS haverá arrecadação centralizada e uma nova dinâmica de distribuição, que precisa ser estudada com vagar até o momento de sua efetiva implantação”.
Nakabashi pontua que essa primeira etapa da Reforma Tributária tende a simplificar um sistema bastante complexo. “A grande simplificação está no fato de que existem diferentes alíquotas dependendo do Estado, dependendo do município. Imagine a alíquota de 5.500 municípios, imposto variando de município para cada município. Tudo isso causa muita incerteza, causa insegurança, causa uma complexidade. Nesse sentido, reduzir de cinco para dois impostos homogeneíza os diferentes produtos nas diferentes regiões. Esse é o grande ganho que você tem na proposta da Reforma Tributária.” O professor ressalta que a reforma não busca reduzir a arrecadação, mas sim deixar o sistema tributário mais eficiente, estável, e simples, um avanço importante para o sistema produtivo brasileiro.
Viviane explica não acreditar que a Reforma Tributária seja uma solução definitiva para a questão fiscal do País, mas sim uma reformulação e modernização dos sistemas de tributação e arrecadação. “A questão fiscal condiz com o modo como o Estado empenha seus recursos, uma relação direta com o quanto ele arrecada. Isso não resolverá o problema das emendas parlamentares nem a falta de planejamento de longo prazo das políticas públicas brasileiras.”
A professora destaca a desigualdade entre os Estados, fator que trata da organização do pacto federativo com sua política de repasses à União e distribuição aos Estados. “É preciso termos políticas públicas a longo prazo para o desenvolvimento regional voltadas para as peculiaridades de regiões menos favorecidas e que não favoreçam apenas o setor do agronegócio. Fatores como densidade demográfica, meios de transporte, recursos naturais disponíveis, biomas locais, endemias típicas, tamanho e dispersão de populações rurais e ribeirinhas e tantos outros elementos característicos da regionalização são fundamentais na construção de políticas públicas que atenuem as desigualdades levando em conta as peculiaridades regionais.”
Viviane coloca a necessidade de retomar a ideia de planejamento associada a um projeto de desenvolvimento, que sustente a ampliação da arrecadação pelo incremento do PIB e, ao mesmo tempo, das condições de vida e do bem-estar dos brasileiros. “Para isso, não basta discutirmos os orçamentos anuais (LOA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ou os Planos Plurianuais. Precisamos reformular o modo como organizamos o orçamento público a longo prazo, associado ao planejamento econômico, o que, aliás, não é nenhuma novidade: é praticamente o texto literal do artigo 174, caput e inciso I da Constituição Federal de 1988.”
Matéria: Davi Milani | Jornal da USP.
